En Francia, las entidades locales disponen de un mecanismo particular para intervenir en la economía local sin renunciar al control público: la sociedad de economía mixta. Esta estructura híbrida, a medio camino entre la gestión pública y la dinámica privada, ocupa un lugar singular en el paisaje institucional.
Según el barómetro Eplscope 2025 de la Federación de elegidos de las empresas públicas locales (FedEpl), se contabilizan al 1 de junio de 2025 857 SEM en actividad en el territorio, integradas en un conjunto más amplio de 1 486 empresas públicas locales.
Distribución del capital de una SEM: lo que la regla del 50-85 % cambia concretamente
La SEM es una sociedad anónima. Su funcionamiento se rige por el código de comercio, con consejo de administración, asamblea general y auditores. La particularidad radica en la composición de su capital: las entidades locales o sus agrupaciones deben poseer entre el 50 % y el 85 % de las acciones.
Este umbral del 50 % garantiza que la entidad conserve el poder decisional. El límite del 85 % impone la presencia de al menos un accionista privado, lo que distingue a la SEM de una sociedad pública local (SPL), que es propiedad al 100 % de actores públicos.
Los accionistas privados pueden ser bancos, empresas del sector de la construcción, operadores de servicios o cámaras consulares. Su aporte no se limita al capital: inyectan competencias técnicas, redes comerciales y una cultura de gestión orientada hacia la rentabilidad. Para saber más sobre la sociedad de economía mixta, esta dualidad público-privado constituye la base jurídica que se debe dominar antes de cualquier análisis operativo.
La ley n° 83-597 del 7 de julio de 1983 estableció el marco fundacional. Varios textos la han ajustado posteriormente, en particular la ley del 2 de enero de 2002 que modernizó el estatus de las SEML. Este estatus está codificado en los artículos L.1521-1 a L.1525-3 del CGCT. Una SEM debe contar con un mínimo de siete socios.
Ámbitos de intervención de las SEM en la planificación y los servicios públicos
El objeto social de una SEM abarca un amplio espectro, pero siempre anclado en el interés general local. Los ámbitos históricos siguen siendo la planificación urbana, la construcción de viviendas sociales y la gestión de servicios públicos (agua, transporte, estacionamiento, equipamientos culturales o deportivos).
Desde los años 2000, el legislador ha ampliado este perímetro. Las SEM pueden ahora intervenir en:
- La explotación de redes de calefacción o instalaciones de energía renovable, un sector en fuerte crecimiento en las políticas climáticas locales.
- La gestión de terrenos y las operaciones de renovación urbana, donde desempeñan un papel de control delegado en nombre de las entidades locales.
- El desarrollo digital territorial, en particular el despliegue de redes de fibra óptica en zonas poco densas.
Esta diversificación responde a una necesidad concreta: las entidades se enfrentan a proyectos cada vez más complejos desde el punto de vista técnico y financiero. La SEM ofrece un marco jurídico que permite movilizar inversiones privadas sin pasar por una delegación de servicio público clásica.
Peso económico de las empresas públicas locales: los datos del barómetro Eplscope 2025
El debate sobre la utilidad de las SEM se vuelve más claro al observar las cifras agregadas. El conjunto de las empresas públicas locales (SEM, SPL, SEMOP) representa en 2024 un ingreso acumulado de 19,49 mil millones de euros y emplea 66 282 personas de manera directa.
Las 857 SEM no operan de manera aislada. Controlan 610 filiales y poseen 911 participaciones minoritarias, lo que eleva el ecosistema a más de 3 000 sociedades bajo control público local. El valor añadido total, directo e inducido, alcanza 25,7 mil millones de euros, con una huella socioeconómica estimada en 257 000 empleos.
Estos datos, provenientes del barómetro Eplscope 2025 publicado por la FedEpl y difundidos por el Instituto Terram, muestran que las SEM no son estructuras marginales. Constituyen una red densa, particularmente activa en la planificación y la vivienda.
Lo que los fondos propios revelan
Con 37,2 mil millones de euros de fondos propios acumulados, las EPL disponen de una base financiera que les permite levantar deuda y cofinanciar operaciones pesadas. Esta capacidad de inversión es un argumento central para los elegidos locales que optan por la SEM en lugar de la gestión directa o la concesión.
Limitaciones y puntos de vigilancia para las entidades accionistas
La SEM no es una herramienta sin riesgo. La responsabilidad financiera de las entidades accionistas está limitada a sus aportes, de acuerdo con el derecho de las sociedades anónimas.
Los apoyos financieros (anticipos, subvenciones, garantías de préstamo) que las entidades otorgan a sus SEM pueden, sin embargo, comprometer sumas muy superiores al capital suscrito.
El control ejercido por la entidad, aunque mayoritario, sigue siendo el de un accionista. No se trata de un control análogo al que se ejerce sobre sus propios servicios, lo que distingue a la SEM de la SPL en materia de derecho de la competencia. Una SEM no se beneficia de la relación «in house»: debe ser sometida a competencia para obtener contratos públicos o concesiones, salvo excepciones reguladas.
Los retornos del terreno divergen sobre la capacidad real de los elegidos para influir en la gobernanza diaria. El consejo de administración sigue siendo el órgano decisional, y la presencia de accionistas privados puede crear tensiones sobre el arbitraje entre rentabilidad y misión de servicio público.
- El auditor y el representante de la entidad en el consejo de administración son los dos principales mecanismos de control.
- La Cámara regional de cuentas puede auditar una SEM en virtud del control de los organismos que reciben apoyos financieros públicos.
- Los informes de actividad anuales deben ser comunicados a las asambleas deliberantes de las entidades accionistas.
El marco legal impone, por tanto, una transparencia formal, pero la efectividad del control depende en gran medida de la voluntad política y de los medios técnicos movilizados por la entidad para seguir sus participaciones.
La SEM sigue siendo una herramienta de intervención económica local cuya pertinencia se mide proyecto por proyecto. Su fuerza radica en la hibridación público-privada. Su fragilidad también: el equilibrio entre el interés general y la lógica accionarial exige una gobernanza activa, no solo estatutaria.