Na França, as coletividades territoriais dispõem de um mecanismo particular para intervir na economia local sem abrir mão do controle público: a sociedade de economia mista. Esta estrutura híbrida, a meio caminho entre gestão pública e dinâmica privada, ocupa um lugar singular no panorama institucional.
Segundo o barômetro Eplscope 2025 da Federação dos Eleitos das Empresas Públicas Locais (FedEpl), contabiliza-se em 1º de junho de 2025 857 SEM em atividade no território, integradas em um conjunto mais amplo de 1.486 empresas públicas locais.
Distribuição do capital de uma SEM: o que a regra dos 50-85% muda concretamente
A SEM é uma sociedade anônima. Seu funcionamento está, portanto, sujeito ao código comercial, com conselho de administração, assembleia geral e auditores. A particularidade reside na composição de seu capital: as coletividades territoriais ou seus agrupamentos devem deter entre 50% e 85% das ações.
Esse piso de 50% garante que a coletividade mantenha o poder decisório. O teto de 85% impõe a presença de pelo menos um acionista privado, o que distingue a SEM de uma sociedade pública local (SPL), detida 100% por atores públicos.
Os acionistas privados podem ser bancos, empresas de construção civil, operadores de serviços ou câmaras de comércio. Sua contribuição não se limita ao capital: eles injetam competências técnicas, redes comerciais e uma cultura de gestão voltada para a rentabilidade. Para saber tudo sobre a sociedade de economia mista, essa dualidade público-privado constitui a base jurídica a ser dominada antes de qualquer análise operacional.
A lei nº 83-597 de 7 de julho de 1983 estabeleceu o quadro fundador. Vários textos a ajustaram posteriormente, notadamente a lei de 2 de janeiro de 2002 que modernizou o estatuto das SEML. Este estatuto está codificado nos artigos L.1521-1 a L.1525-3 do CGCT. Uma SEM deve contar com no mínimo sete sócios.
Áreas de intervenção das SEM na urbanização e serviços públicos
O objeto social de uma SEM abrange um amplo espectro, mas sempre ancorado no interesse geral local. Os domínios históricos permanecem a urbanização, a construção de habitações sociais e a gestão de serviços públicos (água, transportes, estacionamento, equipamentos culturais ou esportivos).
Desde os anos 2000, o legislador ampliou esse escopo. As SEM podem agora intervir em:
- A exploração de redes de aquecimento ou instalações de energia renovável, um setor em forte crescimento nas políticas climáticas locais.
- A gestão de terrenos e operações de renovação urbana, onde desempenham um papel de controle de obra delegada em nome das coletividades.
- O desenvolvimento digital territorial, notadamente a implantação de redes de fibra óptica em áreas pouco densas.
Essa diversificação responde a uma necessidade concreta: as coletividades enfrentam projetos cada vez mais complexos do ponto de vista técnico e financeiro. A SEM oferece um quadro jurídico que permite mobilizar investimentos privados sem passar por uma delegação de serviço público clássica.
Peso econômico das empresas públicas locais: os dados do barômetro Eplscope 2025
O debate sobre a utilidade das SEM ganha clareza quando olhamos os números agregados. O conjunto das empresas públicas locais (SEM, SPL, SEMOP) representa em 2024 um faturamento acumulado de 19,49 bilhões de euros e emprega 66.282 pessoas diretamente.
As 857 SEM não operam isoladamente. Elas controlam 610 subsidiárias e detêm 911 participações minoritárias, o que eleva o ecossistema a mais de 3.000 sociedades sob controle público local. O valor agregado total, direto e induzido, atinge 25,7 bilhões de euros, com uma pegada socioeconômica estimada em 257.000 empregos.
Esses dados, provenientes do barômetro Eplscope 2025 publicado pela FedEpl e divulgados pelo Instituto Terram, mostram que as SEM não são estruturas marginais. Elas constituem uma rede densa, particularmente ativa na urbanização e na habitação.
O que os capitais próprios revelam
Com 37,2 bilhões de euros de capitais próprios acumulados, as EPL dispõem de uma base financeira que lhes permite levantar dívida e cofinanciar operações pesadas. Essa capacidade de investimento é um argumento central para os eleitos locais que escolhem a SEM em vez da gestão direta ou da concessão.
Limites e pontos de atenção para as coletividades acionistas
A SEM não é uma ferramenta sem riscos. A responsabilidade financeira das coletividades acionistas é limitada às suas contribuições, conforme o direito das sociedades anônimas.
Os apoios financeiros (adiantamentos, subsídios, garantias de empréstimos) que as coletividades concedem às suas SEM podem, no entanto, envolver valores muito superiores ao capital subscrito.
O controle exercido pela coletividade, embora majoritário, permanece o de um acionista. Não se trata de um controle análogo ao exercido sobre seus próprios serviços, o que distingue a SEM da SPL em matéria de direito da concorrência. Uma SEM não se beneficia da relação “in house”: ela deve ser colocada em concorrência para obter contratos públicos ou concessões, salvo exceções regulamentadas.
Os retornos de campo divergem sobre a capacidade real dos eleitos de influenciar a governança diária. O conselho de administração permanece o órgão decisório, e a presença de acionistas privados pode criar tensões na arbitragem entre rentabilidade e missão de serviço público.
- O auditor e o representante da coletividade no conselho de administração são os dois principais mecanismos de controle.
- A Câmara Regional de Contas pode auditar uma SEM no âmbito do controle dos organismos que recebem apoios financeiros públicos.
- Os relatórios de atividades anuais devem ser comunicados às assembleias deliberativas das coletividades acionistas.
O quadro legal impõe, portanto, uma transparência formal, mas a efetividade do controle depende amplamente da vontade política e dos meios técnicos mobilizados pela coletividade para acompanhar suas participações.
A SEM continua a ser uma ferramenta de intervenção econômica local cuja pertinência se mede projeto a projeto. Sua força reside na hibridação público-privada. Sua fragilidade também: o equilíbrio entre interesse geral e lógica acionária exige uma governança ativa, não apenas estatutária.