In Frankrijk hebben de lokale overheden een bijzonder instrument om in de lokale economie in te grijpen zonder het publieke toezicht op te geven: de gemengde economie maatschappij (SEM). Deze hybride structuur, die zich bevindt tussen publieke beheersing en private dynamiek, neemt een unieke plaats in het institutionele landschap in.
Volgens de Eplscope 2025 barometer van de Federatie van gekozen vertegenwoordigers van lokale openbare bedrijven (FedEpl), zijn er op 1 juni 2025 857 actieve SEM op het grondgebied, geïntegreerd in een breder geheel van 1.486 lokale openbare bedrijven.
Verdeling van het kapitaal van een SEM: wat de regel van 50-85% concreet verandert
De SEM is een naamloze vennootschap. De werking valt dus onder het handelsrecht, met een raad van bestuur, een algemene vergadering en commissarissen. De bijzonderheid ligt in de samenstelling van het kapitaal: de lokale overheden of hun groeperingen moeten tussen de 50% en 85% van de aandelen bezitten.
Deze ondergrens van 50% garandeert dat de gemeente de beslissingsbevoegdheid behoudt. De bovengrens van 85% vereist de aanwezigheid van ten minste één particuliere aandeelhouder, wat de SEM onderscheidt van een lokale openbare maatschappij (SPL), die voor 100% in handen is van publieke actoren.
Particuliere aandeelhouders kunnen banken, bouwbedrijven, dienstverleners of handelskamers zijn. Hun bijdrage beperkt zich niet tot het kapitaal: zij injecteren technische vaardigheden, commerciële netwerken en een managementcultuur gericht op winstgevendheid. Voor alles over de gemengde economie maatschappij, vormt deze dualiteit publiek-privé de juridische basis die beheerst moet worden voordat enige operationele analyse kan plaatsvinden.
De wet nr. 83-597 van 7 juli 1983 heeft het oprichtingskader vastgesteld. Verschillende teksten hebben dit vervolgens aangepast, met name de wet van 2 januari 2002 die de status van de SEML heeft gemoderniseerd. Deze status is gecodificeerd in de artikelen L.1521-1 tot L.1525-3 van de CGCT. Een SEM moet minimaal zeven aandeelhouders hebben.
Interventiegebieden van SEM in stadsontwikkeling en openbare diensten
Het sociale doel van een SEM bestrijkt een breed spectrum, maar blijft altijd geworteld in het lokale algemeen belang. De historische domeinen blijven stedelijke ontwikkeling, de bouw van sociale woningen en het beheer van openbare diensten (water, vervoer, parkeren, culturele of sportieve voorzieningen).
Sinds de jaren 2000 heeft de wetgever dit bereik uitgebreid. SEM kunnen nu ook ingrijpen in:
- De exploitatie van warmtenetwerken of hernieuwbare energie-installaties, een sector die sterk groeit binnen lokale klimaatbeleid.
- Grondportefeuille en stedelijke vernieuwingsoperaties, waar zij een rol spelen als gedelegeerd opdrachtgever namens de gemeenten.
- Territoriale digitale ontwikkeling, met name de uitrol van glasvezelnetwerken in dunbevolkte gebieden.
Deze diversificatie beantwoordt aan een concrete behoefte: de gemeenten worden geconfronteerd met steeds complexere projecten op technisch en financieel gebied. De SEM biedt een juridisch kader dat het mogelijk maakt om particuliere investeringen te mobiliseren zonder gebruik te maken van een klassieke openbare dienstdelegatie.
Economisch gewicht van lokale openbare bedrijven: de gegevens van de Eplscope 2025 barometer
De discussie over de nuttigheid van SEM wordt duidelijker wanneer we naar de geaggregeerde cijfers kijken. Alle lokale openbare bedrijven (SEM, SPL, SEMOP) vertegenwoordigen in 2024 een gecumuleerd omzet van 19,49 miljard euro en bieden 66.282 directe banen.
De 857 SEM functioneren niet op zichzelf. Ze controleren 610 dochterondernemingen en houden 911 minderheidsbelangen, wat het ecosysteem op meer dan 3.000 bedrijven onder lokaal publiek toezicht brengt. De totale toegevoegde waarde, direct en indirect, bedraagt 25,7 miljard euro, met een geschatte socio-economische impact van 257.000 banen.
Deze gegevens, afkomstig van de Eplscope 2025 barometer gepubliceerd door de FedEpl en door het Terram Instituut verspreid, tonen aan dat SEM geen marginale structuren zijn. Ze vormen een dicht netwerk, dat bijzonder actief is in stadsontwikkeling en huisvesting.
Wat het eigen vermogen onthult
Met 37,2 miljard euro aan gecumuleerd eigen vermogen beschikken de EPL over een financiële basis die hen in staat stelt om schulden aan te gaan en zware operaties te co-financieren. Deze investeringscapaciteit is een centraal argument voor lokale gekozen vertegenwoordigers die voor de SEM kiezen in plaats van voor directe exploitatie of concessie.
Beperkingen en aandachtspunten voor de aandeelhoudende gemeenten
De SEM is geen risicoloos instrument. De financiële verantwoordelijkheid van de aandeelhoudende gemeenten is beperkt tot hun bijdragen, in overeenstemming met het recht van naamloze vennootschappen.
De financiële bijdragen (voorschotten, subsidies, lening garanties) die de gemeenten aan hun SEM verlenen, kunnen echter veel hogere bedragen met zich meebrengen dan het ingebrachte kapitaal.
De controle die de gemeente uitoefent, hoewel meerderheidsmatig, blijft die van een aandeelhouder. Het is geen controle vergelijkbaar met die op eigen diensten, wat de SEM onderscheidt van de SPL op het gebied van mededingingsrecht. Een SEM profiteert niet van de “in-house” relatie: zij moet in concurrentie worden geplaatst om openbare aanbestedingen of concessies te verkrijgen, behalve in gereguleerde uitzonderingen.
De ervaringen op het terrein verschillen over de werkelijke capaciteit van gekozen vertegenwoordigers om invloed uit te oefenen op het dagelijkse bestuur. De raad van bestuur blijft het besluitvormende orgaan, en de aanwezigheid van particuliere aandeelhouders kan spanningen creëren over de afweging tussen winstgevendheid en de missie van openbare dienst.
- De commissaris en de vertegenwoordiger van de gemeente in de raad van bestuur zijn de twee belangrijkste controlemechanismen.
- De Regionale Rekenkamer kan een SEM auditeren in het kader van de controle van organisaties die profiteren van publieke financiële bijdragen.
- De jaarlijkse activiteitenrapporten moeten worden gepresenteerd aan de besluitvormende vergaderingen van de aandeelhoudende gemeenten.
Het wettelijke kader vereist dus formele transparantie, maar de effectiviteit van de controle hangt grotendeels af van de politieke wil en de technische middelen die de gemeente inzet om haar deelnemingen te volgen.
De SEM blijft een instrument voor lokale economische interventie waarvan de relevantie project per project wordt gemeten. De kracht ligt in de publiek-private hybriditeit. De kwetsbaarheid ook: de balans tussen algemeen belang en aandeelhouderslogica vereist een actieve governance, niet alleen statutair.